Bruksela potwierdza autonomię państw UE w regulacji hazardu. Co to oznacza dla Polski?

Komisja odpowiada europosłom

Bezpośrednim impulsem do ponownego zajęcia stanowiska przez Komisję Europejską było pytanie pisemne złożone 18 czerwca 2026 roku przez europosłów Bruno Gonçalvesa i Laurę Ballarín Cerezę.

Dotyczyło ono hazardu online, ochrony obywateli Unii Europejskiej, funkcjonowania jednolitego rynku oraz kwestii podatkowych związanych z działalnością operatorów transgranicznych.

W odpowiedzi datowanej na 3 września Komisja potwierdziła dotychczasową linię unijnego prawa hazardowego. Na poziomie UE nadal nie istnieje sektorowa regulacja, która harmonizowałaby zasady urządzania gier hazardowych we wszystkich państwach członkowskich. W konsekwencji to poszczególne państwa określają własny model rynku, w tym zasady dotyczące hazardu online i jego reklamy.

Nie jest to rewolucyjna zmiana unijnej polityki, lecz ważne, aktualne potwierdzenie zasady, która od lat kształtuje europejski rynek gamblingowy.

Nie ma jednego europejskiego modelu hazardu

Komisja Europejska na swojej oficjalnej stronie dotyczącej hazardu online wskazuje wprost, że państwa UE są autonomiczne w sposobie organizowania usług hazardowych.

W Europie funkcjonują bardzo różne rozwiązania. Część państw dopuściła wielu prywatnych operatorów na podstawie systemu licencyjnego. Inne zachowały monopole w określonych segmentach. Są również jurysdykcje, które dopuszczają online tylko wybrane produkty, na przykład zakłady sportowe, poker albo kasyno.

Nie funkcjonuje więc mechanizm, zgodnie z którym licencja uzyskana w jednym kraju UE automatycznie daje prawo do oferowania hazardu we wszystkich pozostałych państwach.

To szczególnie ważne w przypadku internetu. Operator może być legalnie licencjonowany na Malcie czy w innym państwie członkowskim, ale nie oznacza to jeszcze, że może zgodnie z prawem kierować swoją ofertę do graczy w Polsce.

Hazard podlega bowiem szczególnemu traktowaniu w prawie europejskim.

Swoboda państw nie jest jednak absolutna

Autonomia nie oznacza pełnej dowolności.

Usługi hazardowe pozostają działalnością gospodarczą objętą między innymi traktatową swobodą świadczenia usług. Z tego powodu państwo, które ogranicza dostęp zagranicznych operatorów do swojego rynku, musi być w stanie uzasadnić takie ograniczenie.

Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE dopuszcza restrykcje między innymi ze względu na ochronę konsumentów, przeciwdziałanie uzależnieniom, ochronę nieletnich, zapobieganie oszustwom czy ochronę porządku publicznego.

Kluczowe znaczenie mają jednak proporcjonalność i spójność.

Państwo nie może więc po prostu powołać się na ochronę graczy i na tej podstawie wprowadzić dowolnego ograniczenia. Musi wykazać, że konkretne rozwiązanie rzeczywiście realizuje deklarowany cel, jest do tego odpowiednie i nie wykracza dalej, niż jest to konieczne.

Komisja podkreślała już wcześniej, że cele ochrony interesu publicznego muszą być realizowane w sposób konsekwentny i systematyczny.

To właśnie ten element od lat stanowi podstawę wielu sporów między operatorami a państwami członkowskimi.

Monopol również może być zgodny z prawem UE

Z polskiej perspektywy szczególnie interesujący jest fakt, że prawo unijne nie przesądza, iż rynek hazardowy musi funkcjonować w modelu wielolicencyjnym.

Komisja wprost wskazuje, że na terenie Unii funkcjonują również systemy monopolistyczne. Usługi online mogą być w takim modelu oferowane przez kontrolowanego przez państwo operatora albo przez podmiot prywatny posiadający wyłączne prawo.

To oznacza, że sam fakt istnienia monopolu nie prowadzi automatycznie do wniosku, że jest on sprzeczny z prawem UE.

Ma to oczywiste znaczenie w Polsce, gdzie internetowe gry kasynowe zostały objęte monopolem państwa realizowanym przez Totalizator Sportowy.

Nie można więc wyciągnąć z obecnego stanowiska Komisji wniosku, że Bruksela domaga się demonopolizacji polskiego rynku. Komisja w tej odpowiedzi nie dokonywała szczegółowej oceny polskiego modelu ani działalności Totalizatora Sportowego.

Potwierdziła natomiast ogólną zasadę, zgodnie z którą państwo może zdecydować zarówno o modelu licencyjnym, jak i monopolistycznym, pod warunkiem że przyjęte rozwiązanie jest zgodne z prawem unijnym.

To nie kończy dyskusji o polskim kasynie online

Dla trwającej w Polsce dyskusji o demonopolizacji kasyna internetowego stanowisko Brukseli ma więc dość precyzyjne znaczenie.

Argument za zmianą systemu nie może sprowadzać się do stwierdzenia, że Unia Europejska wymaga otwartego rynku wielu operatorów, ponieważ takiego wymogu nie ma.

Debata musi opierać się raczej na skuteczności obecnego modelu.

Pytania dotyczą między innymi tego, czy monopol odpowiednio kanalizuje graczy z szarej strefy do legalnej oferty, czy zapewnia wystarczającą konkurencyjność produktu, jak skutecznie chroni konsumentów i czy z punktu widzenia państwa bardziej efektywny byłby model wielu kontrolowanych i opodatkowanych licencjobiorców.

To jednak spór o politykę regulacyjną i efektywność rynku, a nie prosty obowiązek wynikający z prawa UE.

Licencja z jednego państwa nie jest europejskim paszportem

Aktualne stanowisko Komisji jest również istotne w kontekście działalności operatorów offshore albo firm posiadających zezwolenie w innym kraju europejskim.

Prawo unijne nie stworzyło dla hazardu mechanizmu wzajemnego uznawania licencji.

Komisja już wcześniej wskazywała, że operator legalny w jednym państwie może zostać uznany za działającego nielegalnie w innym, jeśli nie posiada wymaganej tam zgody.

W praktyce pozwala to Polsce prowadzić własny rejestr nielegalnych domen, blokować dostęp do określonych serwisów czy ograniczać obsługę płatności związanych z działalnością niezgodną z krajową ustawą hazardową.

Jednocześnie również takie instrumenty muszą pozostawać zgodne z zasadami prawa UE.

Dlaczego hazard jest traktowany inaczej?

Źródłem dużej części tej autonomii jest specyfika samego sektora.

W państwach członkowskich istnieją duże różnice kulturowe, społeczne i historyczne dotyczące podejścia do hazardu. Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie uwzględniał ten fakt w swoim orzecznictwie.

Hazard nie został objęty jednolitym sektorowym systemem unijnym, a usługi hazardowe zostały również wyłączone między innymi z zakresu dyrektywy usługowej.

Dlatego Francja, Polska, Dania, Holandia czy Malta mogą funkcjonować według bardzo różnych modeli, mimo że wszystkie należą do tego samego jednolitego rynku.

Komisja nie planowała dotychczas pełnej harmonizacji sektora. Już w jednej z wcześniejszych odpowiedzi dla Parlamentu Europejskiego wskazywała, że państwa mają szeroki margines przy ustalaniu poziomu ochrony konsumentów i konstruowaniu ograniczeń uzasadnionych interesem publicznym.

Jednocześnie problemy stają się coraz bardziej transgraniczne

Paradoks polega na tym, że regulacje pozostają głównie krajowe, podczas gdy coraz większa część rynku działa ponad granicami.

Internetowy operator może posiadać siedzibę w jednym kraju, licencję w drugim, dostawców technologii w kolejnych państwach i reklamować swoją ofertę użytkownikom w całej Europie.

Podobnie wyglądają problemy z nielegalnymi operatorami, płatnościami czy reklamą na globalnych platformach technologicznych.

Komisja już wcześniej zwracała uwagę, że państwa samodzielnie mogą mieć trudności ze skutecznym odpowiadaniem na wszystkie problemy związane z transgranicznym hazardem online i dlatego potrzebna jest współpraca administracyjna oraz wymiana informacji między regulatorami.

W praktyce europejski model stał się więc hybrydą. Państwa zachowują kontrolę nad tym, kto może legalnie oferować hazard na ich terytorium, ale część problemów związanych z egzekwowaniem tych zasad wymaga współpracy ponad granicami.

Bruksela potwierdza status quo, ale to ważny sygnał

Odpowiedź Komisji z początku września nie tworzy nowych kompetencji państw członkowskich i nie zmienia obowiązującego prawa.

Jest jednak istotna, ponieważ w momencie intensywnej europejskiej debaty dotyczącej hazardu online Bruksela ponownie potwierdza podstawową konstrukcję rynku: nie będzie jednego obowiązkowego modelu dla wszystkich państw UE.

Polska może więc utrzymywać restrykcyjny system, może korzystać z monopolu w wybranym segmencie i może ograniczać dostęp operatorów działających bez krajowego zezwolenia.

Może również ten system zmienić i dopuścić większą konkurencję.

Prawo UE pozostawia w tej kwestii państwom znaczną przestrzeń. Jednocześnie stawia granicę: każde ograniczenie musi mieć rzeczywiste uzasadnienie, być proporcjonalne i tworzyć spójny system realizujący deklarowane cele.

W kontekście polskiej debaty o przyszłości kasyna online najważniejszy wniosek jest więc prosty. Bruksela nie nakazuje ani utrzymywania monopolu, ani jego likwidacji. Decyzja należy przede wszystkim do Polski.